24 августа 2023 года Токийская электроэнергетическая компания (TEPCO) начала сбрасывать очищенные системой ALPS сточные воды с АЭС «Фукусима» в Тихий океан – процесс, который будет продолжаться в течение 30 лет. Это решение вызвало сильную международную реакцию со стороны соседних государств, таких как Китай и Южная Корея, а также реакцию нескольких органов ООН по правам человека. Один из юридических вопросов, который в настоящее время привлекает внимание нескольких форумов, заключается в том, запрещает ли статья 4 Протокола к Лондонской конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов «сбрасывать» сточные воды в море, поскольку они по-прежнему содержат радиоактивные вещества, такие как тритий?
Данный материал призван привлечь внимание к спору о толковании Лондонского протокола, отмечая, что этот вопрос стоит на повестке дня не только руководящих органов Лондонской конвенции и Протокола к Лондонской конвенции, но и окружного суда Фукусимы. В сентябре группа японских граждан инициировала внутренний судебный процесс, требующий запрета на сброс сточных вод. Их жалоба в значительной степени основана на личных правах, предусмотренных конституцией, но также ссылается на различные положения международного экологического права, включая статью 4 Протокола к Лондонской конвенции. В данной заметке рассматривается спор о толковании, в том числе вопрос о том, могут ли японские суды сыграть определенную роль в его разрешении.
Внутренний судебный процесс: граждане против TEPCO и государства Япония
В сентябре 2023 года 151 гражданин Японии подал жалобу в окружной суд Фукусимы против Японии и TEPCO с требованием запретить сброс. В ноябре 2023 года к ним присоединились еще несколько граждан и представителей рыболовного сектора, в основном на аналогичных основаниях.
Среди правовых претензий истцов, таких как нарушение «права на мирную жизнь», — статья 4 Протокола к Лондонской конвенции. Истцы утверждают, что это положение полностью запрещает сброс в море всех радиоактивных отходов, в том числе из трубопроводов. Ссылаясь на недавнюю записку Секретариата Лондонской конвенции, истцы признают, что в настоящее время нет согласия относительно правильного толкования Лондонской конвенции, но некоторые государства поддерживают толкование Конвенции, включающее сброс отходов из трубопроводов, особенно на основе телеологического толкования Лондонской конвенции/протокола.
Возможные толкования статьи 4 Протокола к Лондонской конвенции
Спор по статье 4 Протокола к Лондонской конвенции представляет особый интерес, поскольку этот вопрос в настоящее время обсуждается и в руководящих органах Лондонской конвенции/протокола. Согласно статье 4 Протокола к Лондонской конвенции, Договаривающиеся стороны «запрещают сброс любых отходов или других материалов, за исключением тех, которые перечислены в Приложении 1». Принято считать, что Лондонская конвенция запрещает захоронение всех радиоактивных отходов.
В 2021 году руководящие органы Лондонской конвенции/протокола получили три представления с выражением обеспокоенности по поводу сброса сточных вод от Гринпис Интернэшнл (документ LC 43/11), Республики Корея (LC 43/11/1) и Японии (LC 43/11/2), а также «подробно обсудили» этот вопрос на совместной сессии. Чтобы сориентировать стороны, Секретариату Лондонской конвенции было предложено выпустить юридическое заключение, которое было опубликовано 29 июля 2022 года.
В совете рассматривался вопрос о том, будет ли запрет на сброс радиоактивных материалов в море из «других искусственных сооружений в море» также включать сбросы из трубопроводов, выступающих с суши в море.
При рассмотрении этого вопроса Секретариат изучил несколько стратегий толкования. Во-первых, он пришел к выводу, что с текстовой точки зрения термин «искусственные сооружения на море» не определен в договорах как таковой. Кроме того, такое толкование не подкрепляется более поздними руководящими принципами толкования, поскольку примеры других «искусственных сооружений на море» включают «маяки, буи и морские перегрузочные комплексы», но не трубопроводы.
Кроме того, более широкое «системное» прочтение Лондонской конвенции/протокола — особенно в свете статьи 207 Конвенции ООН по морскому праву — также не способствует выводу о том, что «трубопроводы и водовыпускные сооружения, прикрепленные к суше, могут […] считаться «искусственными сооружениями на море». По мнению Секретариата, Конвенция ООН по морскому праву связывает загрязнение от трубопроводов с «загрязнением с суши», а загрязнение с суши не регулируется (пока) ни одним международным экологическим договором. С другой стороны, Секретариат также отметил, что Управление по правовым вопросам Международной морской организации дало несколько менее прямолинейный совет относительно сферы применения Лондонской конвенции/протокола и его более широкого нормативного окружения, отметив, что:
юрисдикционная «стена» между Лондонской конвенцией/протоколом и наземными источниками менее четкая, чем, например, юрисдикционная «стена» между Международной конвенцией по предотвращению загрязнения вод с судов и Лондонской конвенцией/протоколом. С юридической точки зрения не существует прямой границы между сферой применения определения демпинга, содержащегося в Конвенции ООН по морскому праву и Лондонской конвенции/протоколе, и сферой применения статьи 207 Конвенции ООН по морскому праву. Поэтому стороны Лондонской конвенции/протокола могли бы решить, что водовыпускные трубы являются «другими искусственными сооружениями в море» по смыслу определения «сброса» в Лондонской конвенции/протоколе, и принять соответствующие меры, либо путем внесения поправок в Конвенцию, чтобы четко обозначить такое различие, либо путем принятия резолюции.
Наконец, Секретариат отмечает, что возможно более широкое телеологическое толкование Протокола к Лондонской конвенции, подчеркивающее его объект и цель, в частности, защиту морской среды путем запрета «сброса» определенных отходов в море, т.е. «независимо от средств сброса и способа попадания в море». Испания якобы отстаивала эту интерпретацию, утверждая, что: «именно идея назначения, а не происхождения, характеризует сброс «в море» в соответствии с условиями Конвенции и ее объектом и целью».
Наконец, Секретариат, по-видимому, отдает предпочтение «системному» толкованию в свете Конвенции ООН по морскому праву и утверждает, что пока не существует договора о загрязнении с суши. Он также подчеркивает, что Стороны могут принять дополнительные соглашения, чтобы заполнить «пустоту»; могут принять решение о дальнейшем обсуждении этого вопроса в рамках совещаний Сторон; а также то, что, в конечном счете, вопрос толкования терминов в Лондонской конвенции/протоколе решается Сторонами совместно.
Конечно, «широкие обсуждения» между Сторонами могут свидетельствовать о том, что консенсуса по поводу правильного (способа) толкования Статьи 4 не существует. По крайней мере, еще одна Сторона, Китай, утверждает, что Статья 4 запрещает сброс радиоактивных отходов в море из трубопроводов.
Прольют ли японские суды свет на этот вопрос?
Вопрос о прямом действии международных договоров в японских судах не является однозначным. Япония в целом придерживается монистического подхода к международному праву, что означает, что договоры не нуждаются в инкорпорации в национальное законодательство. Однако положения договоров не считаются автоматически самоисполнимыми в судебном процессе: суды могут рассматривать цели, смысл и язык договоров, чтобы определить, можно ли на них ссылаться напрямую. Есть некоторые дополнительные свидетельства того, что Верховный суд Японии также становится все более открытым для «дружественных международному праву толкований».
В 2013 году окружной суд Саппоро постановил, что некоторые положения Конвенции ООН о биоразнообразии не содержат достаточно конкретных обязательств для применения из-за их дискреционных формулировок, например, «по мере возможности». Однако этот суд также отметил, что договоры все еще могут иметь значение в качестве руководящих принципов толкования, и, что более важно, акт правительства может быть «оценен как незаконный и превышающий дискреционные полномочия», если «действие явно противоречит духу договора».
Следуя этой логике, можно сделать вывод, что запретительная формулировка, содержащаяся в статье 4, сама по себе достаточно конкретна и недвусмысленна: она содержит запрет. Тем не менее, необходимо принять решение относительно «правильного толкования» его точного объема и содержания. Короче говоря, если признать, что статья 4 Протокола к Лондонской конвенции может быть самоисполнимой в плане наложения запрета, японским судам все равно придется решать более широкий вопрос толкования, лежащий в основе статьи 4 Протокола к Лондонской конвенции. В этом смысле интересно, что решение по делу Саппоро оставляет открытой возможность более широкой интерпретационной роли Протокола к Лондонской конвенции как «руководства к толкованию», а также поддерживает более телеологическую оценку того, может ли правительство действовать вопреки «духу договора». Идет ли сброс очищенных системой ALPS сточных вод вразрез с «духом» Протокола к Лондонской конвенции, т.е. предотвращением вреда для людей и окружающей среды путем запрета сброса определенных отходов в море, «независимо» от точной природы «искусственного сооружения», из которого происходит сброс?
Одним словом, нет никаких сомнений в том, что окружной суд Фукусимы может внести свой вклад в эту конкретную главу международных дебатов об управлении сточными водами. Он также может внести вклад в отечественную судебную практику, касающуюся роли международного права в японских судах. Напоминаем, что истцы ссылаются на целый ряд различных (межнациональных) правовых норм, которые могут применяться и толковаться в совокупности. В свете довольно нерешительного отношения японских судов к международному праву в целом, вполне возможно, что противоречия Лондонского протокола будут полностью исключены перед лицом других существенных вопросов права и фактов, поставленных в иске.
Грейс Нишикава и доктор Марлис Хессельман (European Journal of International Law)