Как получилось, что в Швеции, стране-разработчике технологии глубинного геологического захоронения радиоактивных отходов реализация проекта сооружения первого в мире подобного пункта захоронения приостановлена из-за выявленных рисков и неопределённостей, а в Финляндии, которая скопировала шведский подход, строительство такого объекта идёт полным ходом? На этот вопрос «Беллона» пыталась найти ответ в ходе ознакомительной поездки в эти страны.
Перед всеми государствами, где когда-либо были или пока имеются атомные электростанции, в полный рост стоит проблема обращения с ядерными и радиоактивными отходами. Во многих странах обсуждают возможность создания глубинных пунктов захоронения радиоактивных отходов (ПЗРО), но только финны приступили к строительству такого объекта для наиболее опасных, по их мнению, ядерных отходов, отработавшего ядерного топлива. В июне «Беллона» организовала поездку группы представителей научных и экологических организаций России в Швецию и Финляндию с целью разобраться в том, как именно устроено «участие общественности» в принятии решений по вопросам обращения с РАО и ОЯТ. Мы провели ряд встреч с представителями муниципалитетов, научных и общественных организаций двух стран.
Нас интересовали именно общественные отношения, но без технического вступления не обойтись.
Глубинное геологическое захоронение РАО и ОЯТ
Более 40 лет назад концепция глубинного геологического захоронения была предложена для для решения проблемы наиболее опасных отходов атомной энергетики, а именно, облучённого (или отработавшего) ядерного топлива (ОЯТ). В определённой степени это было развитием подхода по принципу «закопать и забыть», применявшегося к иным, менее активным и менее опасным радиоактивным отходам (РАО). Но если РАО могли размещаться в траншеях или заглубленных приповерхностных бетонных ёмкостях, то для ОЯТ предложено было создавать пункты захоронения в скальных массивах на глубине несколько сотен метров. Подобный объект можно называть «пункт захоронения радиоактивных отходов», можно использовать кальку с английского – «репозиторий», можно сказать по-русски – «могильник». Важно отметить, что ни в одной стране мира подобного глубинного объекта не существует.
Проект такого репозитория наиболее полно инженерно проработан в Швеции, где эта концепция с 1970-х годов развивается компанией по обращению с РАО и ОЯТ SKB. Политическим решением правительства Швеции ещё в 1984 году концепция прямого окончательного захоронения ОЯТ в окружённых бентонитными глинами герметических медных канистрах, размещённых на глубине 500 метров в кристаллических породах (т. н. метод KBS-3) была признана «наиболее приемлемой с точки зрения обеспечения безопасности и радиационной защиты». Этот, предложенный более 30 лет назад подход к возможности относительно безопасного захоронения РАО и ОЯТ, и в настоящее время всячески пропагандируется МАГАТЭ.
На основе метода KBS-3 разработан проект финского репозитория в Онкало (Onkalo) близ АЭС Олкилуото (Olkiluoto), и даже начато его строительство. Но в самой Швеции конкретный проект репозитория KBS-3 близ АЭС Форсмарк (Forsmark) до сих пор не получил одобрения правительства. Несколько лет компания SKB пытается получить лицензию на строительство репозитория, но Суд по вопросам окружающей среды и землепользования (экологический суд, в чём-то аналогичный российской Государственной экологической экспертизе) не даёт разрешения.
Связано это прежде всего с тем, что в ходе обсуждения проекта с общественностью была выявлена неполнота и в ряде случаев неточность проведённых компанией SKB исследований. Оказалось, например, что имеются существенные расхождения в оценке скорости коррозии медных канистр с ОЯТ, являющихся основным инженерным барьером, препятствующим выходу опасных долгоживущих радионуклидов в окружающую среду. SKB утверждает, что канистры останутся целыми в течение 100 000 лет, независимые университетские исследования показывают, что скорость коррозии меди в отсутствие кислорода, но в присутствии солёной морской воды существенно выше ожидаемой, и канистры могут начать разваливаться уже в течение первой тысячи лет.
Срочности с решением проблемы захоронения ОЯТ ни в Швеции, ни в Финляндии нет, так что существует возможность не только провести дополнительные исследования, но и рассмотреть иные способы глубинного захоронения опасных отходов.
Рассмотрим роль основных действующих лиц общественного участия в принятии решений по вопросам обращения с РАО и ОЯТ: это научные организации, НКО и муниципалитеты.
Независимая наука
В первую очередь для возможности независимой научной оценки того или иного проекта нужна полная информационная открытость, нужен доступ не к сокращённой версии оценки воздействия, а к проектным документам, описывающим в деталях важные для безопасности инженерные решения. Только это может наполнить содержанием и придать смысл общественному контролю за действиями атомной индустрии.
Когда в 2011 году компания SKB подала заявку на получение лицензии на строительство репозитория, документы по проекту SKB-3 были опубликованы, что дало возможность провести их независимую от атомной промышленности оценку и критику.
Учёными ряда университетов были поставлены эксперименты по оценке в различных условиях скорости коррозии меди, материала из которого предлагалось делать герметичные канистры для опасных отходов. Оказалось, что наблюдаемая в экспериментах скорость коррозии значительно выше той, что приводится в расчётах SKB. В частности, ускорению коррозии способствуют нагрев и радиация, исходящая от РАО, которые предполагалось размещать в канистрах. Раньше такие эксперименты не проводились, поскольку вопрос о коррозии меди в течение сотен тысяч лет просто не исследовался научными учреждениями.
Есть и иные факты, ставящие под сомнение безопасность проекта KBS-3. В феврале 2016 года специальная экспертная группа, учреждённая Правительством Швеции, Национальный совет по ядерным отходам (Kranafallsradet) опубликовала отчёт «Риски, неопределённости и будущие вызовы». В 167-страничном документе, в частности, выявлены и определены риски и неопределённости проекта ПЗРО, связанные с землетрясениями, с возможностью в долгосрочной перспективе финансирования и мониторинга состояния ПЗРО, с воздействиями малых доз радиации на здоровье. Ранее Национальный совет по ядерным отходам также публиковал отчёты по коррозии меди и эрозии бентонитных глин – основных искусственных барьеров безопасности проекта. Доклады и отчёты Национального совета по ядерным отходам как независимого, но действующего по поручению Правительства Швеции научного органа, сыграли важную роль во вскрытии имеющихся проблем проекта KBS-3.
В Финляндии подобного научного органа не существует. Саму концепцию репозитория, строящегося в Онкало, критикуют многие финские учёные, но правительство к ним не прислушивается и также игнорирует научную критику проекта, исходящую из соседней Швеции. Член Парламента Финляндии Сату Хааси (Satu Hassi) рассказала нам, что, к примеру, по мнению профессора геологии господина Саарнисто (Saarnisto), в Финляндии нет пригодного места для такого объекта, поскольку при наступлении очередного ледникового периода или при землетрясениях безопасность не гарантируется. То есть и в Финляндии есть сомнения в безопасности выбранной концепции в долгосрочной перспективе, на срок в полмиллиона лет, но это мнение не учитывается.
Экологические организации
Йохан Сван (Johan Swahn), директор Шведского офиса НПО по вопросам ядерных отходов (MKG) рассказал, что считает основной задачей общественности следить за соблюдением фундаментальных принципов: принципа предосторожности и принципа использования наилучших из возможных технологий при принятии решений Правительством. Пока же, по его мнению, при планировании шведского репозитория KBS-3 оба эти принципа нарушены. «Например, относительно недавно появились новые технологии бурения, был разработан метод бурения сверхглубоких скважин на глубину до 5 километров, где РАО могут быть полностью изолированы от биосферы. Исследования возможной пригодности этих скважин активно проводятся в США, но атомная промышленность Швеции 30 лет назад выбрала метод KBS и не рассматривает иные альтернативы», – говорит Йохан Сван.
Принцип предосторожности тоже не соблюдается, поскольку нет уверенности в том, что скорость коррозии меди, влияние оледенений и землетрясений учтено верно. «При наихудшем из возможных сценариев опасные радионуклиды могут попасть в окружающую среду уже через тысячу лет, в первую из 500 тысяч лет, на которые, по заверениям SKB, рассчитан репозиторий. По нашим данным уровень радиации на поверхности в этом случае может превысить фон в 1000 раз. Это недопустимо», – считает Йохан Сван.
На основании этих и множества других аргументов коалиция MKG в мае 2016 года потребовала не выдавать лицензии на сооружение репозитория.
MKG – это коалиция, состоящая из пяти неправительственных организаций, занимающихся вопросами ядерной и радиационной безопасности. Деятельность коалиции финансируется правительственным Фондом ядерных отходов. В MKG всего двое постоянных сотрудников, но организации удаётся вести большую работу как в Швеции, так и на уровне Евросоюза. Организация активно отстаивает свою позицию, обращается в государственные органы, разъясняет для общественности проблемы метода KBS.
«Мы считаем, что участие общественности в принятии решений должно ставить целью способствовать повышению качества принимаемых решений и недопущению ошибок или просчётов», – говорит Йохан Сван. Он отметил, что коалиция MKG фокусирует своё внимание только на ситуации с радиоактивными и ядерными отходами и не занимает определённой позиции по поводу допустимости использования атомной энергии. Впрочем, большинство из организаций-членов MKG являются противниками дальнейшего использования АЭС.
В Финляндии не существует специализированной коалиции НКО по вопросам РАО и ОЯТ. Возможно, это дало возможность атомной промышленности в отсутствие ощутимой системной критики со стороны общественности начать сооружение финского репозитория Онкало.
Муниципалитеты
Один из потребителей информации как от научных и общественных организаций, так и от самой атомной промышленности – муниципалитеты, на территории которых расположены объекты атомной энергетики. В Финляндии и Швеции вопрос не в доступности информации, а в способности муниципалитетов на основе имеющейся информации принять правильное решение.
И в Швеции, и в Финляндии без согласия муниципалитетов строительство пунктов захоронения радиоактивных отходов невозможно. У местного населения есть своеобразное «право вето», но реализуется оно по-разному.
Андерс Бергман (Anders Bergman), эксперт муниципалитета Эстхаммар (?sthammar), в котором расположены АЭС Форсмарк (Forsmark) и место возможного строительства ПЗРО KBS-3, сообщил, что муниципалитет в любом случае является заинтересованной стороной при принятии решений. «Мы изучаем и технические вопросы, но и выбор места для ПЗРО, и выбор технологии захоронения – это вопросы самой атомной индустрии», – сказал он. Бергман сообщил, что работа двух сотрудников Стратегического отдела муниципалитета оплачивается из государственного Фонда ядерных отходов. Таким образом, у муниципалитета есть возможность провести независимую оценку предложенных проектов, а не верить на слово атомной индустрии. При этом, по словам Андерса Бергмана, муниципалитет намерен сам инициировать и провести местный референдум о размещении ПЗРО, возможно в 2018-19 годах.
Иная картина в Финляндии. В беседе с нами представители муниципалитетов Еурайоки (Euroajoki) и Раума (Rauma), находящихся примерно в 15 километрах от АЭС Олкилуото и площадки строительства ПЗРО Онкало, Иоханна Хухтала (Johanna Huhtala) и Райя Лехторинне (Raija Lehtorinne) говорили, что жители полностью доверяют атомщикам. Вопрос о возможности референдума и использования права вето вызвал у них лишь удивление. «Существующий процесс нас удовлетворяет», – сказала Иоханна Хухтала, начальник отдела развития муниципалитета Еурайоки.
«В Финляндии мы привыкли доверять власти. Существует правительственный надзорный орган (STUK, аналог Ростехнадзора). Жителям сложно разобраться, они вынуждены доверять», – сказал на встрече с нами Юха Хюваринен (Juha Hyvarinen), глава отдела охраны окружающей среды города Раума.
При этом представители финских муниципалитетов осведомлены о том, что в Швеции реализация проекта глубинного ПЗРО приостановлена из-за выявленных неопределённостей и рисков. Вопрос о том, почему в Финляндии проигнорировали это и поспешили начать строительство ПЗРО рядом с их муниципалитетами, поставил муниципальных служащих в тупик. «Это очень технически сложный проект, я не знаю…» – сказала Иоханна Хухтала. Очевидно, что в отсутствие ресурсов, а именно оплачиваемых из государственного фонда независимых экспертов, муниципалитетам Финляндии непросто разобраться в вопросах безопасности того или иного проекта, поэтому они вынуждены доверять атомщикам и соглашаться с их решениями.
«Возможно, основная причина, по которой для размещения репозитория Онкало выбрана площадка близ АЭС Олкилуото в муниципалитете Еурайоки в том, что там жители поддерживают ядерную энергетику. Они получают большое количество муниципальных налогов от АЭС», – считает парламентарий Сату Хааси.
Таким образом, можно предположить, что на выбор площадки для ПЗРО в Финляндии повлияли не данные геологических исследований, а то, что получить общественное одобрение нового радиационно опасного объекта можно было лишь там, где уже расположены АЭС. Впрочем, схожая ситуация наблюдается и в Швеции, где для ПЗРО предложены две площадки – близ АЭС Форсмарк и Оскаршамн. Ранее при поиске мест для размещения ПЗРО в нескольких муниципалитетах страны местные жители не разрешили проводить даже предварительные исследования, препятствовали началу буровых работ.
Ключ к решению проблемы: открытость и финансирование
Важно понять, почему у научных и общественных организаций Швеции и у шведских муниципалитетов появилась возможность не только ознакомиться с проектом ПЗРО, не только грамотно и обоснованно его критиковать, но и быть услышанными.
Как ни странно, возможность эта предоставлена правительством, а финансируется она из Фонда ядерных отходов, взносы в который обязаны платить эксплуатирующие АЭС организации и другие производители отходов. Работу и научного Национального совета по ядерным отходам, и общественной коалиции MKG, и сотрудников муниципалитетов, отвечающих за экспертную оценку ядерных программ, оплачивает Фонд ядерных отходов. Это весьма малая часть средств Фонда, предназначенного для накопления ресурсов для строительства ПЗРО и вывода АЭС из эксплуатации. Важно подчеркнуть, что Фонд управляется правительством, а не представителями организаций, эксплуатирующих АЭС. Получатели средств Фонда со стороны общественности, науки и муниципалитетов в этом случае действительно независимы в принятии решений, Фонд не может быть использован с целью рекламы или иного продвижения атомных проектов.
Именно создание возможностей для НКО, учёных и муниципалитетов анализировать и критиковать проект, а не просто вслепую его поддержать или отвергнуть – ключевое достижение Швеции в сфере участия общественности в принятии экологически значимых решений.
Шведы не торопятся, финны спешат
В итоге, на данный момент ситуация следующая.
В Швеции компания SKB с 1970-х годов разрабатывала проект глубинного геологического захоронения РАО и ОЯТ на глубине 500 метров в гранитных породах в медных канистрах с глиняной изоляцией (концепция SKB-3). В 2011 году была подана заявка на строительство пункта захоронения в коммуне Эстхаммар, но пока Правительство заявку не одобрило. Причина этого состоит в том, что после того, как SKB опубликовала проектную документацию репозитория, как независимыми университетами, так и учреждённым Правительством экспертным органом, Национальным Советом по ядерным отходам (Kranafallsradet), в проекте были выявлены множественные неопределённости и неучтённые риски, что не позволяет с уверенностью гарантировать на длительный срок безопасность захоронения РАО и ОЯТ. При содействии общественных организаций эти данные стали широко известны, и шведский Экологический суд до устранения сомнений в безопасности проекта отказывает в выдаче лицензии. Муниципалитет Эстхаммар планирует проведение местного референдума о размещении ПЗРО.
В Финляндии правительство в 2000 году приняло политическое решение о строительстве близ АЭС Олкилуото в муниципалитете Еурайоки глубинного ПЗРО на основе шведского проекта KBS-3. В 2004 году на площадке начались строительные работы по созданию инфраструктуры ПЗРО и подземной исследовательской лаборатории. 15 ноября 2015 года компания Посива (Posiva) получила лицензию на сооружение ПЗРО. О сомнениях в инженерной обоснованности реализуемого проекта в Финляндии осведомлены, но это не стало препятствием для начала строительства.
С точки зрения шведов финны слишком торопятся и рискуют построить небезопасный объект. С точки зрения финнов шведы погрязли в бюрократии и процедурах.
В чём интерес всего общества?
К сожалению, в вопросе об обращении с высоко активными долгоживущими радиоактивными отходами интересы общества и интересы атомной промышленности не во всём совпадают. Все хотят как-нибудь избавиться от накопленных опасных отходов. Атомщикам хочется сделать это поскорее и подешевле, но интересам всего общества, интересам и настоящего, и будущих поколений соответствует, возможно, не самое простое и дешёвое, но самое надёжное и обоснованное решение.
Опыт Швеции показал, что правильно организованная государством система принятия решений и участие в этом общественности позволяет сбалансировать ситуацию и не допустить превалирования интересов атомной индустрии над интересами других заинтересованных сторон. Опыт Финляндии продемонстрировал, что и в демократической стране можно создать такую ситуацию, что за надёжное решение проблемы будет выдан проект, не имеющий достаточных доказательств его безопасности в долгосрочной перспективе.
В России в настоящее время входящим в госкорпорацию «Росатом» ФГУП «НО РАО» реализуется первый этап создания глубинного пункта захоронения высокоактивных тепловыделяющих отходов, уже прошло общественное обсуждение строительства подземной исследовательской лаборатории. Место размещения ПЗРО – территория росатомовского ЗАТО Железногорск близ Красноярска.